L’augmentation croissante de l’empreinte environnementale des activités humaines a contribué à l’émergence et au succès du concept d’économie circulaire. Popularisé à la fin des années 2000, il vise à évoluer vers une économie sobre en ressources qui minimise les impacts environnementaux.
Pour ses promoteurs, l’économie circulaire s’oppose à l’économie linéaire, qui caractérise notre mode de vie actuel : extraire (ressources) – produire – consommer – jeter. A l’opposé, l’économie circulaire vise à « faire circuler » les flux de matières et d’énergie en mobilisant trois stratégies (les 3R) : réduire (utilisation des ressources), réutiliser (produits) et recycler (matières).
La transition vers l’économie circulaire nécessite non seulement une transformation profonde des modes de conception, de consommation et de production des acteurs économiques, mais aussi des cadres juridiques et des formes d’action publique.
En ce sens, les collectivités et les territoires ont un rôle clé à jouer dans le développement de ce nouveau système économique.
Le levier de l’ordre public
L’économie circulaire se déploie d’abord au niveau local sous forme d’écosystèmes où les « déchets » produits par certains acteurs deviennent les ressources d’autres acteurs sur un même territoire. L’économie circulaire peut ainsi parfaitement s’inscrire dans une politique de développement économique visant la création d’emplois locaux et une meilleure gestion des ressources territoriales.
C’est là qu’intervient la commande publique, qui reste aujourd’hui l’un des principaux outils à la disposition des agents publics.
D’abord, en raison de son poids économique prépondérant -l’Ademe estimait en 2016 qu’il représentait une valeur économique d’environ 10% du PIB et 200 000 millions d’euros. Ensuite, moyennant une certaine souplesse, les marchés publics peuvent s’appliquer à une grande variété de produits, de services, de secteurs d’activité ; et être mobilisés par une grande variété d’acteurs publics opérant à différents niveaux de responsabilité territoriale (État, régions, département, agences d’aménagement, villes, etc.).
De nouveaux outils juridiques
Au cours des dix dernières années, le cadre juridique des marchés publics n’a cessé d’évoluer au niveau national et européen pour favoriser l’intégration du développement durable et de l’économie circulaire dans les appels d’offres publics.
A partir de 2006, le code des marchés publics a été modifié pour prendre en compte des critères environnementaux, notamment avec l’introduction de la règle du « plus offrant » à l’article 53, ce qui fait que le critère du prix n’est plus qu’un critère parmi les autres critères de sélection possibles. (qualité, social, environnement, etc.).
Mais c’est surtout en 2014, avec la directive européenne 2014/24/UE, qu’il y a eu des changements importants dans la commande publique, d’abord au niveau européen, puis au niveau national avec sa transposition en droit français.
Ces évolutions juridiques ont permis aux acheteurs publics de pouvoir se référer au cycle de vie d’un produit dans la définition de l’objet d’un contrat ; introduire des critères liés à l’économie circulaire dans les spécifications techniques et les conditions d’exécution d’un contrat ; voire remplacer le critère du prix d’achat par le critère du coût du cycle de vie. Cette dernière prend en compte l’ensemble des coûts générés par un produit tout au long de son cycle de vie, ce qui tend à privilégier les produits d’économie circulaire qui visent en amont à réduire la quantité de matière et d’énergie consommée et en aval à limiter les coûts liés à la fin de vie. durée de vie utile des produits (réutilisation, réutilisation, recyclage).
Enfin, la loi No. 2015-992, du 17 août 2015, relative à la transition énergétique pour la croissance verte, institue la commande publique comme un outil au service de l’économie circulaire et impose aux collectivités locales -avec un budget annuel d’achats de plus de 100 millions d’euros- de lancement une démarche d’achats responsables qui contribue également à la promotion d’une économie circulaire.
Cette loi impose également à l’Etat et aux collectivités locales l’objectif d’atteindre, d’ici 2020, la valorisation d’au moins 70% des matériaux et déchets produits dans les travaux de construction ou d’entretien routier dont ils ont la charge ».
Écart entre les objectifs et la réalité.
Cependant, les dispositions relatives à l’économie circulaire laissent parfois un certain flou sur les moyens que les acheteurs publics peuvent utiliser. Bien que la loi sur la transition énergétique ait fixé des objectifs de valorisation de 70 % des déchets du BTP et de la voirie, ces engagements ne sont pas transcrits dans des schémas régionaux ou départementaux de gestion des déchets ; et aucune précision n’a été apportée sur les modalités de suivi et de contrôle du respect de ces engagements.
Plus généralement, la plupart des dispositions relatives à l’économie circulaire dans les marchés publics ne prévoient aucune obligation, laissant les acheteurs libres de les intégrer ou non à leurs marchés, sans fournir d’outils concrets pour traduire ces objectifs en plans d’action.
Du point de vue de l’acquéreur, ce flou juridique est moins une source d’innovation qu’un risque de contentieux. En effet, les juges attachent souvent une importance primordiale au respect des règles de concurrence dans les marchés publics, qui s’apprécient d’abord sur la base de critères objectifs, notamment économiques.
L’étude publiée cette année par le Conseil économique, social et environnemental semble confirmer ce constat puisqu’elle montre que malgré l’existence d’outils juridiques, a priori favorables aux achats responsables, on peut observer une certaine distance entre les objectifs définis dans l’action nationale Plan d’achats publics durables 2015-2020 et la réalité de la contractualisation passée.
Ainsi, ce plan d’action prévoit que d’ici 2020, 25% des marchés publics doivent comporter une clause sociale et 30% d’entre eux une clause environnementale. On en est pourtant encore loin puisqu’en 2015 les taux effectifs se situaient autour de 8% pour les clauses sociales et 10% pour les causes environnementales, ce qui illustre une certaine difficulté pour les acteurs publics à se doter d’outils et mécanismes juridiques visant à mettre en œuvre le développement durable. et l’économie circulaire dans les marchés publics.
encourager les projets
Face à ces blocages, la Commission européenne s’est engagée, depuis 2010, dans un travail d’identification et de promotion des initiatives réussies dans le domaine de la commande publique responsable.
Parmi ces initiatives, certaines visent une plus grande prise en compte des enjeux de l’économie circulaire. Au Danemark, un groupement d’achat regroupant une soixantaine de municipalités a réussi à acheter des meubles fabriqués à partir de 70 % de bois recyclé ou certifié durable à un coût inférieur de 26 % au prix du marché. L’une des exigences précisées dans le contrat initial était que le mobilier devait être démontable afin de pouvoir récupérer les parties métalliques. Dans leurs spécifications techniques, les acheteurs se sont également appuyés sur un label de durabilité proposé par l’Agence danoise pour l’environnement.
Aux Pays-Bas, la ville de Brummen a lancé un appel d’offres pour la construction de son nouvel hôtel de ville, en adoptant une approche entièrement circulaire. Lors du processus d’achat, le prix et les critères environnementaux ont eu le même poids dans la note finale, ce qui a permis à la ville de construire un bâtiment conçu pour durer 20 ans, avec plusieurs éléments en bois (structure porteuse, façade, planchers)., facile à démonter et dont 95% des matériaux qui le constituent peuvent être réutilisés en 20 ans pour construire d’autres bâtiments. Et last but not least, ce bâtiment a finalement coûté 30% de moins à la ville par rapport à deux autres projets de même envergure dans la même localité et durant la même période.
Le levier de la commande publique est d’autant plus intéressant qu’il peut exercer un effet multiplicateur sur un territoire et contribuer à forger un environnement propice à l’apparition de nouvelles innovations qui structureront ultérieurement un véritable écosystème territorial. Un exemple de ce type de projet existe en France, dans la région de Bordeaux, où le projet d’aménagement Euratlantique a donné naissance à un nouveau type de projet appelé la Plateforme Noé, grâce à un appel à manifestation d’intérêt lancé en 2015 et remporté par Eiffel et Suez.
Cette plateforme est devenue un démonstrateur de la ville durable avec la mutualisation de divers services en circuit court entre divers ouvrages (stockage, transport, formation, insertion, etc.), mais aussi un ensemble d’interactions entre entreprises pour réduire la pollution de l’environnement et optimiser la ressource. gestion (gestion des sols excavés et contaminés, stockage des matériaux issus des travaux de construction et reconditionnement sur site pour réutilisation).
Un chantier prioritaire
Cependant, la difficulté évidente des acheteurs publics à mieux prendre en compte l’économie circulaire dans leurs contrats ne tient pas seulement à des éléments juridiques ; elle est aussi alimentée par une inadéquation entre les enjeux de l’économie circulaire et l’organisation interne des acteurs publics.
Ainsi, depuis le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016, les acheteurs peuvent réaliser, en amont de leur marché, un sourcing qui leur permet de mieux identifier les entreprises innovantes sur leur territoire puis d’adapter leurs cahiers des charges et de faciliter l’accès à leurs marchés pour celles-ci. entreprises. Mais en pratique, les contraintes politiques, les rythmes et les méthodes de travail au sein des organisations publiques n’incitent pas les acheteurs à utiliser cet outil.
De même, depuis l’Ordonnance No. 2015-899 du 23 juillet 2015, la dotation doit permettre aux collectivités de « couper » leurs marchés pour les rendre plus accessibles aux TPE et PME de leur territoire, mais elle n’est pas encore utilisée avec suffisamment de délicatesse pour toucher les petites entreprises locales.
De manière générale, il existe un écart important entre les outils juridiques disponibles et les moyens donnés aux acheteurs pour mobiliser ces outils dans le cadre de la commande publique. Ce constat renvoie à la problématique du changement organisationnel qui devrait être plus systématiquement intégré dans les réflexions des acteurs publics pour mieux accompagner les acheteurs dans leurs démarches.
Cette analyse a également été effectuée dans une étude réalisée en 2014 par des chercheurs qui ont analysé les politiques de marchés publics d’une soixantaine de municipalités en Italie. Ils ont souligné l’importance de deux critères majeurs pour augmenter substantiellement le pourcentage de critères environnementaux intégrés dans les marchés publics : l’établissement de lignes directrices, de documents, de formations pour accompagner les acteurs et les aider à faire évoluer leurs pratiques quotidiennes et d’autre part ; regrouper, au sein des collectivités territoriales, le service achats et le service en charge des questions environnementales.
On le voit, de nombreux changements restent à apporter pour réorienter la commande publique vers des objectifs d’économie circulaire. Il s’agit d’un projet prioritaire pour démontrer aux entreprises et aux agents économiques que l’économie circulaire n’est pas qu’une question de discours mais qu’elle se matérialise dans des engagements contractuels. Ce levier est essentiel pour la constitution de nouveaux écosystèmes locaux fédérant entreprises, collectivités et laboratoires de recherche autour de l’économie circulaire et l’émergence de nouvelles offres innovantes.
